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2018年07月20日 星期五
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新机构为健康中国积蓄新动能

四川健康网      http://www.p2cp.cn/    发布时间:2018年3月22日   来源:健康报

  3月20日,机关工作人员在国家卫生和计划生育委员会的牌子前留影。本报记者张丹摄

  □首席记者 叶龙杰 本报记者 孙梦 宁艳阳 连漪 金仲夏 郭晓薇

  国家卫生健康委员会、国家医疗保障局、国家市场监督管理总局……随着新一轮机构改革方案落地,人们期待这些全新机构做好加减法,提高公共服务和社会管理职能,更好地推动健康中国战略的实施,为人民群众提供全方位全周期的健康服务。

  《国务院机构改革方案》对国务院组成部门和其他机构进行了较大幅度的调整,减少了8个正部级机构和7个副部级机构,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门只有26个。

  从整个改革方案和相应的说明来看,这次国务院机构改革强化了政府公共服务、社会管理职能,在卫生健康、医疗保障、食品药品安全等人民群众普遍关心的领域,加大了机构调整和优化力度。《方案》提出,组建国家卫生健康委员会、国家医疗保障局,并整合国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局等部门,组建国家市场监督管理总局,同时组建国家药品监督管理局,由国家市场监督管理总局管理。通过国务院机构的“减、增、合、调”,可以看到,老百姓关心的医疗、医保、医药的民生热点有了权责更为明晰的管理部门。事关健康中国建设的制度建设更为完善,关系13亿多人口可持续发展的国家治理体系更为完备,蓄积了经济社会发展的新动能。

  此次机构改革,搭建了健康中国的制度雏形,恰逢改革开放40周年的历史节点,向前展望,也提出了新任务和新要求。全国两会闭幕后,国务院总理李克强在会见中外记者时表示,我们以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,很重要的就是要贯彻以人民为中心的发展思想,人民政府工作的出发点和落脚点就是保障和改善民生,我们就是要保障基本民生,破除民生痛点,增加优质资源,惠及更多人民群众。

  组建国家卫生健康委员会——

  构建大健康管理新格局

  5年前,在健康领域的大部制改革中,完成了卫生与计生的合并。5年后,国家卫生健康委员会这一新部门的组建,让大卫生、大健康理念的落实路径更为明晰和顺畅。

  接续卫生政策,创新健康建设

  国家卫生健康委员会的组建,获得了大量网友点赞。有网友认为,这一改革方案体现了国家对人民健康的高度重视,将更好地满足人民群众日益增长的健康需求。还有网民认为,把医疗服务、康复养老、健康管理等融为一体,不仅能缓解看病就医难题,更将为人民群众提供全方位全周期的健康服务。

  “从称谓和架构上,国家卫生健康委员会更加突出健康这一核心目标导向,更加强调行政主管部门在预防控制疾病、维护促进国民健康中的应用,改变了过去重治疗、轻预防的功能定位。”北京协和医学院公共卫生学院院长刘远立说,组建新部门更加强调了全人群、全生命周期的卫生健康事业和产业的高质量发展和高效率监管,向建立“大卫生、大健康”的管理体制和格局迈出了一大步。

  在中国人民大学卫生医疗体制改革与发展研究中心主任王虎峰看来,组建卫生健康委员会是一个明确的信号,意味着健康中国战略的实施已经进入高潮阶段。可以说,健康已经成为卫生部门工作的主题。称谓中“卫生”和“健康”并列,体现了在我国“卫生”和“健康”之间承续和发展的关系,即对于过去卫生部门的一系列方针政策要进行承续,对于健康中国建设的内容则要大胆创新。

  由“战略设计”转向“战术执行”

  在这次机构改革中,撤销国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室,引发了一些讨论和猜测。其实,国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室的工作机构及职责在设置之初就曾明确,领导小组属于阶段性工作机制,不属于新设立议事协调机构,任务完成后即撤销。

  医药卫生科技发展研究中心副主任代涛认为,不再设立国务院医改办,将协调推进深化医药卫生体制改革的职责整合到国家卫生健康委员会,一方面说明深化医改还要继续,另一方面由国家卫生健康委员会协调推进深化医改,不仅突出了其宏观协调职能,也意味着深化医改协调方式将有所变化。接下来,国家卫生健康委员会如何协调国家医疗保障局、国家药品监督管理局,实现新形势下“三医联动”的机制化和制度化,提高医改的系统性、整体性和协同性,需要探索新的联动机制。

  刘远立则认为,这次机构改革中的破与立,标志着我国深化医药卫生体制改革的重点工作已经从战略层面的顶层设计转变为战术层面的执行落实。负责医改顶层设计的国务院医改办结束了为期10年的历史使命。今后,国民健康政策的研究制定将成为国家卫生健康委员会的重要日常工作,而新成立的国家医疗保障局,在整合原来碎片化的医疗保障制度、定价制度之后,将会有条件和能力通过基于绩效考核的支付制度改革以及购买服务机制的建立,推动医疗服务质量、效率的提高。

  新机遇带来新职能

  对于新部门如何发挥新职能,代涛认为,国家卫生健康委员会对卫生健康事业改革发展和实施健康中国战略负有重大责任。此外,新部门应更加关注老年、贫困等弱势群体的健康照护和管理。“值得一提的是,科技创新是提高卫生健康服务能力水平的原动力,人才队伍是提供卫生健康服务的主力军。未来应更加注重发挥信息技术和科技创新的作用,加强健康人才培养培训,特别是全科医生、基层人才队伍建设和亟须紧缺专业人才培养培训。”

  王虎峰说:“国家将工业和信息化部牵头的《烟草控制框架公约》履约工作职责整合到国家卫生健康委员会,显示政府在控烟方面将更多地从健康角度多加考量。将国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合进来,表明职业安全由过去的生产范畴问题,重新界定为健康领域的问题,未来不仅要尽力避免安全事故发生,更重要的是抓好‘未然’,做好健康监督。”

  卫生与健康管理机构大事记

  ●1949年11月21日,中央人民政府卫生部成立典礼于北京什刹海后海(清朝摄政王府旧址)举行。冯玉祥将军夫人李德全出任首位卫生部部长。

  ●1954年11月,根据国务院《关于设立、调整中央和地方国家行政机关及有关事项的通知》,中央人民政府卫生部改称中华人民共和国卫生部,为国务院组成部门。

  ●2013年3月,根据十八届二中全会审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合,组建国家卫生和计划生育委员会,不再保留卫生部和人口计生委。

  ●2018年3月,根据《国务院机构改革方案》,组建国家卫生健康委员会,作为国务院组成部门。将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄化工作委员会办公室的职责,工业和信息化部牵头的《烟草控制框架公约》履约工作职责,国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责进行整合。同时,不再保留国家卫生和计划生育委员会,不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。保留全国老龄工作委员会,日常工作由国家卫生健康委员会承担。民政部代管的中国老龄协会改由国家卫生健康委员会代管。国家中医药管理局由国家卫生健康委员会管理。组建后的国家卫生健康委员会的主要职责是,拟定国民健康政策,协调推动深化医药卫生体制改革,组织制定国家基本药物制度,监督管理公共卫生、医疗服务、卫生应急,负责计划生育管理和服务工作,拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施等。

  新建国家医疗保障局——

  被寄予众多期待

  在我国基本实现全民医保覆盖后,医保早已与每一个人的日常生活、生老病死息息相关,因此《国务院机构改革方案》公布后,国家医疗保障局一亮相,就迅速引发社会关注。

  终结碎片化

  瞄准公平性

  《国务院机构改革方案》提出,将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责,国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责,国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责,民政部的医疗救助职责整合,组建国家医疗保障局,作为国务院直属机构。

  对此,中国药科大学国际医药商学院副院长常峰表示,早在2013年,我国就明确提出,整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的职责,由一个部门承担。但该任务作为体量巨大的社会制度改革,一直是一个复杂的系统工程。国家医疗保障局集价格管理、招标采购、医保支付等多项职能为一体,结束了现阶段医保管理体制碎片化的局面,也让城乡居民医保管理权有了明确归属。

  “过去,‘九龙治水’的结果是三保合一举步维艰。”南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任朱铭来指出,国家医疗保障局的设立,将与支付相关的职能集中化,有利于构建公平的全民医保体系。这一机构还包含药品和医疗服务价格管理等职责,从而形成了从药品源头、看病费用管控到基金支付三位一体完整的监管体系,改变过去由于费用标准、医保报销等不归属同一部门管理而造成的矛盾。

  对于组建国家医疗保障局,是否会弱化其与社会保险体系和社会救助体系的关联?卫生发展研究中心医疗保障研究室副主任顾雪非认为,医疗保障制度既是社会保障体系的一部分,也是医药卫生体系的一部分。组建国家医疗保障局,有利于全民医疗保障制度的发展和完善,因为医疗保险和养老保险等在筹资上的关联仍然紧密,与医疗救助对象的界定和低保认定的标准仍然高度相关,与医药卫生体系更是骨肉相连。

  推三医联动

  助医院变革

  顾雪非表示,随着医保的角色从被动的偿付参保人医疗费用(即后付制),转变为主动购买适宜的医疗卫生服务(即预付制),医保的作用将从单一的分散参保人的疾病经济风险,逐步扩展到发挥影响医疗卫生资源配置、改善卫生系统绩效、促进人群健康等综合功能。国家医疗保障局成立后,医保与医疗、医药的关联度会愈加紧密,也将进一步统筹推进医疗、医保、医药“三医联动”改革。

  “在国务院机构精简的大前提下,新设立的医疗保障局,体现了对医改的高度重视和深化医改的决心。”国务院发展研究中心宏观部副研究员江宇表示,这一改革触动了过度分割的医疗卫生行政体系,向着“三医联动”走出了重要一步。

  中国卫生经济学会财会分会副会长应亚珍认为,国家医疗保障局有利于从体制机制和工作流程上实现“三医联动”;有利于推进医保支付方式改革和统一监管,实现监管经办的规范化、科学化、精细化,提升监管意识和能力。

  安徽省卫生计生委主任于德志表示,国家医疗保障局的设立,标志着我国医疗保障制度建设从按照人群分别建立医保制度,实现人群全覆盖的初级阶段,进入建设单一支付方、提高保障水平与效率的新阶段。今后,医保将成为医院变革的重要推动力,医保支付方式将成为重塑医疗服务行为的重要杠杆,也是推进分级诊疗、解决群众看病难看病贵问题等医改工作的重要举措。

  向既得利益亮剑

  向角色升级迈进

  对于新机构将要面临的挑战,于德志认为,药品与临床技术医保报销目录、药品价格谈判等,将是各方利益博弈的重点,难度之大、过程之复杂可以想象。

  国家医疗保障局如何实现角色升级?江宇认为,可以推动一些过去想做、而没有条件做的改革。“新机构应该敢于向既得利益亮剑,整顿药品流通环节。”

  “本次机构改革后,政府把医疗卫生服务和医疗保障的两条责任主线分别落在了卫生健康委员会和医疗保障局身上,两部门协同承担公众健康权益的保障。”应亚珍说,一方面,卫生健康委员会提供方便可及的医疗卫生服务,更好地维护全人群、全生命周期的健康权益,有利于政府更好地履行健康服务及管理责任;另一方面,医疗保障局从医保基金安全有效出发,配合分级诊疗制度的实施,提高人群健康的公平性和可及性。机构组建后,两部门如何厘清职责、深化合作,考验着相关管理者的智慧。

  医保管理体制的历史变迁

  ●1949年,中央人民政府卫生部成立。当时实行公费医疗,没有医疗保险。公费医疗包含在医疗服务提供之中,由卫生部直接管理。

  ●20世纪90年代,在镇江和九江两个城市试点基础上,国务院决定建立城镇职工基本医疗保险制度。1998年,在政府机构改革中,原来由卫生部负责的公费医疗管理职能和正在建立的城镇职工基本医疗保险制度,一并划转到劳动和社会保障部管理。

  ●2002年10月,《中共中央 国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出,在全国建立和完善农村合作医疗制度和医疗救助制度。新型农村合作医疗由卫生部负责,医疗救助由民政部负责。

  ●2007年,国务院决定在全国建立城镇居民基本医疗保险制度,并确定由劳动和社会保障部负责。至此,“3+1”基本医疗保障制度框架初现。

  ●2016年,国务院决定整合城镇居民基本医疗保险和新农合为城乡居民医疗保险,基本医疗保障制度构架变为“2+1”。但国务院并未明确城乡居民基本医保管理的归口问题。

  ●2018年3月,国务院机构改革方案确定,将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责,国家卫生和计划生育委员会的新农合职责,国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责,民政部的医疗救助职责整合,组建国家医疗保障局,作为国务院直属机构。

  食药监、工商、质监“三局合一”——

  药品监管将更加扁平高效

  在此轮机构改革中,药品监管的职能变迁多少有些出乎意料。有业界人士表示,工商、质监和食药监“三局合一”避免了监管真空和监管重叠,能真正全方位、全过程对市场进行监管。

  华中科技大学同济医学院药品政策与管理研究中心研究员陈昊说:“此次机构调整,形成了‘大市场—专药品’的模式。从顶层设计层面重构药品监管体系,意味着我国药品监管迈入崭新的历史时期。”近年来,政府持续推进基于大市场监管的市场监管综合改革,大部分基层地区开始探索市场监管执法综合体制改革。此次药品监管体制调整体现了上述改革的原则与精神,同时保留了国家药品监督管理局的相对独立性。这是超越部门界限、超脱利益格局,针对我国药品行业现状和治理结构所采取的全新顶层设计。

  对于未来新机构药品安全监管的效果,陈昊认为,药品监管涉及行业门类众多、监管链条较长,具有强烈的跨专业、跨学科和跨领域色彩,适宜放在大市场秩序监管范畴内进行监管。

  陈昊认为,事实上,在药品生命周期管理过程中,药品研发、生产环节有着强烈的专业色彩,监管重心应围绕药品的安全性、有效性、质量可控和风险管理来展开,因此,应将这一段特殊监管纳入国家和省级药监局的专业监管范围。药品流通和使用环节的管理重心是防范不规范的非市场行为发生,应纳入市场秩序监管范围。地市县城层级的药品监管重心其实正在于药品的流通环节,应该更加突出市场监管属性,而非专业属性。因此,本次机构改革并没有从整体上破坏药监功能和职能的完整性,反而更加高效地组织了监管力量和资源。这对于有效精简政府部门,减少人浮于事的行政成本,合理配置监管资源和人才无疑具有积极意义,也体现了“放管服”的行政改革方向。

  同时,一名不愿具名的专家表示,新的药品监管体制改革设计,具有一定的垂直管理意义。在新的监管条件下,药品监管权、药品监管人员、执法人员等职能的重构问题,复杂且关键,后续政策落地还需逐步展开。

  药品监督管理机构的前世今生

  ●1998年3月,根据九届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》,将卫生部药政管理局和原国家经贸委管理的国家医药管理局、中医管理局合并,组建成立国家药品监督管理局,全面承担药品从研制、审批、生产到销售的全方位监管职能,为国务院直属机构。

  ●2003年4月16日,根据2003年3月第十届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》和经2003年4月国务院批准的《国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》,国家食品药品监督管理局挂牌成立,为国务院直属机构。

  ●2008年3月,根据第十一届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》,国家食品药品监督管理局归卫生部管理,为卫生部直属机构。

  ●2013年3月,根据《国务院机构改革和职能转变方案》,将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合,组建国家食品药品监督管理总局,不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国家食品安全委员会办公室。

  ●2018年3月,根据《国务院机构改革方案》,组建国家市场监督管理总局,作为国务院直属机构。将国家工商行政管理总局的职责,国家质量监督检验检疫总局的职责,国家食品药品监督管理总局的职责,国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合。同时,考虑到药品监管的特殊性,单独组建国家药品监督管理局,由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理,药品监管机构只设到省一级,药品经营销售等行为的监管,由市(县)市场监管部门统一承担。国务院食品安全委员会将予以保留,具体工作由国家市场监督管理总局承担。
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